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消防行政执法工作浅议

2015-04-09 15:53:06 人点击
导读:本文对消防行政执法工作的现状进行了介绍,重点分析了消防行政执法工作在实际中存在的问题,从转变执法观念、重塑执法职能、加强消防法制宣传、提升人员的素质、建立执法责任制等方面,对加强消防行政执法建设提出了建议。

摘  要 本文对消防行政执法工作的现状进行了介绍,重点分析了消防行政执法工作在实际中存在的问题,从转变执法观念、重塑执法职能、加强消防法制宣传、提升人员的素质、建立执法责任制等方面,对加强消防行政执法建设提出了建议。

关键词 消防  行政执法  问题  对策

消防行政执法改革是国家行政执法体制改革发展的组成部分,是公安消防机构内部管理模式和执法理念的创新和规范。消防行政执法改革在上个世纪90年代就已经开始,从消防监督方式的转变到消防行政审批项目的减少都是消防执法改革的结果。目前,我国消防行政执法工作已逐步走向法制化,从消防管理转向依法监督与服务;在实施消防行政行为中,能够以事实为根据,以法律为准绳,严格按照程序办事,以法律规范来约束自己的行为。但不可否认,消防行政执法还存在诸多问题,未来的改革应该是全方位的,不仅要改革消防行政执法的体制,而且要改革消防行政执法理念、执法范围及执法方式等。本文就消防机构如何深化消防行政执法改革,更好的适应市场经济发展要求谈一些认识。

一、消防行政执法的现状

自改革开放以来我国消防法制建设所取得的成绩是不容置疑的,仅以立法而论,自1957年11月29日经全国人大常委会批准,国务院颁布了第一个全国性的消防法规--《消防监督条例》。1984年5月13日国务院公布了《中华人民共和国消防条例》。1998年4月29日九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国消防法》。同时国务院还制定了35个消防行政法规,地方性消防法规和规章80余部,国家强制性消防工程技术规范、国家和行业消防技术标准230余部,初步形成了以《中华人民共和国消防法》为基础,以行政法规、部门规章和消防技术规范、标准相配套,以地方性消防法规和政府规章为补充的消防法规体系。为我国消防法制建设打下了坚实的基础,为加强消防执法工作提供了必要的前提。

随着2004年7月1日十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》的实施,为使消防监督工作适应我国社会主义市场经济新形势的需要,公安部消防局对所有消防行政审批项目进行了全面的清理,先后取消了消防设施专项工程设计证书审核、消防设施专业承包资质审核和易燃易爆化学物品储存(经营)消防安全许可证、易燃易爆化学物品准运证、建筑消防设施检测和维修保养资格许可证审批发证等10项消防审批项目,并按照新修订的《消防监督检查规定》(公安部第73号令)和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(公安部 第61号令)的要求,进一步规范消防监督检查工作,变以前的微观管理为宏观管理,变直接管理为间接管理,变指挥式管理为服务式管理,提高消防监督检查工作的有效性。从而进一步理顺了消防行政执法的职责权限,结束了公安消防部门既当运动员又当裁判员的不合理机制。

但从当前的实践情况来看,我国的消防法制建设还存在着一些发展过程中的缺陷。消防行政执法办案工作仍然存在诸多的矛盾和问题,面临严峻的挑战,消防行政执法难的问题仍很突出。

二、当前消防行政执法工作存在的主要问题

1、在实体方面,对违法主体界定不清

(1)对消防行政管理相对人行为的性质定性不准确。在执法监督过程中,不能准确地把握消防违法行为的特征和标准。

(2)对行政管理相对人认定不准确。将违法行为定在无行为能力人或限制行为能力人身上实施处罚,如:小孩玩火造成火灾后,对其本人或者监护人实施行政处罚。单位法人存在违法行为,却对其下属无法人主体资格的部门实施处罚,如对消防工程实施监督检查在实施消防行政处罚时,却将施工单位作为实施处罚的对象,从而造成确定处罚对象出现实质性错误。

2、在程序方面,不遵守法定程序或适用程序

(1)法律文书使用种类不准确。责令当场改正和责令限期改正的违法行为用同一份法律文书下发;在下达的法律文书中指出的违法行为与引用的法律依据条款不对应,甚至不引用法律具体条款,直接导致具体行政行为无效;对发现的火灾隐患或者违法行为不依法下达法律文书,而以口头方式督促整改,有的以《消防监督检查记录表》代替《责令限期改正通知书》。

(2)违反执法程序。在监督检查中,对发现的火灾隐患不依法责令改正,对已责令限期改正的火灾隐患,不按时限进行复查;在建筑工程审核工作中,当事人报送了完整的资料,公安消防部门不按规定的时限审核,如工程竣工后,建设方向消防部门报请验收,消防部门超过时限,迟迟不予验收;对火灾隐患或者违法行为下达整改通知书后,当事人不整改或者整改不彻底的,却没有要求其继续改正并依法实施行政处罚;对逾期不改正的违法行为,在实施消防行政处罚时,重罚轻改;对逾期不履行行政处罚决定的,没有依法申请人民法院强制执行。

(3)违反处罚程序。在实施行政处罚时,先处罚后取证,先裁决后听证、后审批,甚至不经审批直接裁决; 不遵守处罚的前置条件,在对逾期不改正的违法行为实施停产停业、停止施工、停止使用并处罚款的处罚时,只收缴了罚款,而不执行停产停业、停止施工、停止使用等根本前提。

(4)不依法履行告知义务。实施消防行政处罚时,不依法告知当事人有关处罚决定的事实、理由、依据以及当事人享有的陈述、申辩权利;作出责令停产停业和较大数额罚款等行政处罚决定之前,不依法告知当事人有要求举行听证的权利,不依法告知当事人对公安消防机构作出的具体行政行为不服时,享有的复议、诉讼权利以及行使权利的途径和期限;不依法告知当事人对火灾原因、事故责任认定不服时,享有重新认定申请权及行使权利的途径和期限;不依法送达法律文书。

(5)证据意识差,不按照法定程序收集、保存证据。消防行政处罚一定要证据确凿,但是,部分基层公安消防机构证据意识差,不按照法定程序收集、保存证据。比如:有的火灾隐患可以用拍照、摄像等方式收集证据而被忽略,少数办案人员对火灾隐患的检查和所在的部位、存在的具体问题没有用检查笔录等形式进行证据固定,在调查取证时有的执法人员不注意按法定程序取证,导致证据不充分;有的提取复印件或摘抄件时,不注明原件出处,不交有关单位和个人签名、捺印。还有的因不及时调查取证,以至于时过境迁,证据不复存在,进而给执法工作带来诸多不便和困难。

3、其他外部因素的影响

(1)地方行政干预依然存在。首先公安消防机构作为一支现役制的军队,由公安部垂直领导,但公安消防执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。职能部门与地方政府因其所处的位置不同,担负责任不同,这就决定了思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异,加之一些企事业单位、市场经营者与地方政府关系好,从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来,对某些违反消防法律、法规、存在重大火灾隐患的单位不能强制关停。其次个别执法者,利用个人的地位与职务,把权力凌驾于法律之上,进行不公正裁决,或使违法者继续违法经营。“以权代法,人治排斥法治”本身是封建特权思想和专制作风的余毒,它破坏了“在法律面前人人平等”的公平原则。

(2)执法手段匮乏,强制性行政措施难于实施。一是现行法律关于消防行政处罚执法权力的规定不够明确。《中华人民共和国消防法》中规定的“停产停业”、“没收违法所得”、“物品扣留”等强制措施,执法主体为公安机构或申请法院强制执行。当事人拒不执行时,公安消防机构因没有强制执行权而无能为力,而法院也因为种种原因不愿受理此类执行案件,致使火灾隐患难以根治,从而使公安消防机构的执法权威和力度受到了严峻的挑战。二是申请法院执行,程序繁琐时间长,影响行政效率。一个行政处罚决定从作出裁决到最后执行完毕,最少也要三四个月。而消防行政处罚的对象,往往是存在火灾隐患又拒不整改的场所或单位,隐患未改正前,该场所或单位多生产经营一天,就多一分火灾发生的危险,严重威胁着人民生命财产和公共安全。此外,一旦发生火灾,造成严重后果,公安消防机构又该承担怎样的责任呢?

(3)消防行政执法不够规范、到位。现行消防行政处罚程序是:对违法消防管理相对人经调查取证后进入处罚程序--从告知听证权利、组织听证会到作出处罚决定。若管理相对人对处罚不服,可以向上一级机关要求复议,再不服,还可以到法院提起行政诉讼。法院维持原判后,如被处罚人仍不履行处罚决定,公安消防部门还需向法院申请强制执行。这样一套执法处罚程序耗费了大量的警力和时间。《中华人民共和国消防法》还对有些处罚设置了前置条件。如中华人民共和国消防法》第四十、四十二、四十三条均规定了处罚前公安消防部门要先针对违法行为,责令限期改正。对逾期不改正的,才能给予处罚。这些规定在实践中束缚了执法人员的手脚,使一些违法行为得不到及时、严肃的处理。为提高行政处罚效率,可参照香港的做法,简化消防行政处罚程序。香港的消防部门没有处罚权,只有检控权,防火员在防火检查中发现火灾隐患,需要处罚的,可将控罪和证据直接上告法院,法院开庭审判确认后即可作出判罪。被处罚人慑于法院的权威,一般都会老老实实接受,及时加以整改。这种操作方式充分体现了法律的严肃性和权威性,而且消防部门省去了组织听证和复议的环节,大大提高了消防执法效率。

三、加强和改进消防行政执法工作的相关对策

1、转变消防行政执法观念

行政执法的基本目的,一是要维护公共利益;二是要服务社会。从维护公共利益的角度讲,行政执法必须“严格执法”;从服务社会的角度讲,就必须要“热情服务”。我们认为,严格执法,热情服务,既是现代服务型政府行政执法所要追求的根本目标,也是广大消防行政执法人员应当牢固树立的指导消防行政执法的基本观念。要切实转变和彻底消除消防行政执法人员的“权力本位”和特权意识,使之牢固树立公正执法和行政执法即服务于民的观念,要经过长期的教育,更要制定出可操作的强制性措施,加大对消防行政执法队伍的监督力度。

各级消防部门要正确理解“严格执法、热情服务”的丰富内涵,正确处理好服务与开展消防行政执法之间的关系。服务是开展消防行政执法的前提和基础,消防行政执法是服务的补充和保障,两者不可孤立偏废,更不可对立。没有消防行政执法作后盾,放任各类消防违法行为的滋生存在,服务只能是被动应付,削弱了消防法律法规的严肃性和权威性。

2、重塑消防行政执法职能

只有减少消防行政许可审批事项才可能将行政部门与作为市场主体的企业的关系由主从关系转变为监管关系,由附属关系转变为服务关系。要在市场经济条件下为建设服务型政府营造出良好的消防行政执法环境,就必须要切实转变消防管理职能,重新定位消防行政执法职能,严格实施《行政许可法》,限制消防行政许可权,规范消防行政许可。如果没有必要,就不要设定行政许可,将消防行政许可事项集中实施,实行消防行政许可统一办理、联合办理,减轻当事人的程序负担,便利当事人,真正贯彻落实高效便民原则,改变工作方式,应当告知的要告知相对人,应当说明理由的要说明理由。推行电子政务,增加工作的透明度,对于准予许可的规定予以公布,给公众以参与的权利,还要遵守严格的许可期限。

3、加强消防法律法规宣传,努力营造良好的消防行政执法氛围消防行政执法是一项系统工作,离不开良好的消防行政执法氛围和消防工作社会环境。要将国家消防法等法律法规宣传作为“十一五”普法的重要内容,在社会大兴学习消防法律法规的热潮。一是要主动向政府宣传消防法律法规,赢得政府部门对开展消防行政执法的理解和支持;二是要深入社区和企事业单位广泛进行宣传,让广大单位和人民群众知晓消防法律法规,知道在消防安全上可为与不可为的界限,做到自觉知法守法、积极检举种类消防违法行为、与消防违法行为作斗争。

4、提升消防行政执法人员的素质

自古以来,为政在人。当务之急就是要大力开展和进一步加强消防行政执法人员法律理论知识的学习培训。法律知识学习培训的内容,既要包括各有关行政执法部门的法律、法规和规章知识,还要包括消防行政执法的基本理论和一般原理,从而提升广大消防行政执法人员的法律素养和理论水准。必须采取一定的刚性手段和强制措施,严格学习培训纪律,实行学习培训正规化、制度化。各级消防部门要将消防监督人员的行政执法素质作为一项重要的基础工作来抓。通过培训、考核、淘汰等措施,不断提高消防监督人员行政执法素质,建立一支高素质的消防行政执法队伍,使消防监督人员成为开展消防行政执法的里手行家和执法能手,人人在做好消防行政执法工作中能独挡一面。要发挥消防行政执法明骨干作用,善于总结经验和教训,定期组织开展行政执法经验交流会,使消防行政执法工作呈现出叠加式、递进式发展。

具体说来,就是要实行学习培训考勤考试制度,实行专家授课、统一试题、严格考试、集中阅卷的方法。与此同时,把参加法律知识学习培训的考勤和考试与执法人员的年度考核和工资晋升结合起来,与消防行政执法机关的机构改革和人员分流结合起来,坚决淘汰那些学习不认真、考试不合格因而不适应现代消防行政执法要求的职业素质低劣者,逐渐改进和提升现有消防行政执法队伍的知识结构和职业素质,努力造就一支宏大的具有较高职业素质的消防行政执法队伍。

5、建立消防行政执法责任制

社会主义民主政治是法治政治,也是责任政治,离开了严格的责任制,就没有民主政治,也就没有了法治政治。权力与责任的对等和一致是现代法治国家的一条铁定法则。实践反复证明,没有责任的权力必然会被滥用,也必然会产生腐败。2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》,第一次全面系统地提出了依法行政的基本要求,将行政法的基本原则进行了修改和扩充,将权责统一原则作为行政法的一项基本原则。权责统一原则要求行政活动如果产生了消极的后果,造成某些损害,行政机关应承担相应的法律后果,也就是权和责要统一,有权就要能够负责。而作为法律授权的行政主体的公安消防机关,也应当在行政执法中引入责任制,建立健全一整套行之有效的行政执法责任制。可从以下几方面着手:

第一,规范消防行政执法责任。一般说来,每部消防法律、法规都要界定消防行政执法责任,这是建立消防行政执法责任制的核心。近年来,一些地方的经验有:一是负责抓好对内外的学习宣传,培训消防执法人员,解答群众咨询,提供社会服务;二是负责准确及时地查处违法行为,坚持有法必依,执法必严,违法必究的法治原则;三是定期或不定期地负责组织、检查考核消防行政执法情况,落实奖惩制度。

各级消防部门要制订全年消防行政执法工作计划,明确消防行政执法的目标任务,并层层分解,逐级明确责任,切实将消防行政执法作为一项重要的工作内容来抓。要建立行之有效的消防行政执法考核机制,对严格执法、规范执法的单位和个人要给予奖励,对执法懈怠、不力的单位和个人要依照有关规定进行处罚和追究责任,形成严格执法、勇于执法的良好氛围。

第二,完善消防行政执法程序。执法程序是正确实施法律、法规的基本保证,只有建立科学、严密的执法程序,才能杜绝消防行政执法中的随意性。具体说来,建立健全消防行政执法程序就是要做到执法权限法定化,执法行为规范化,执法处罚标准化,执法操作有序化,执法检查经常化,执法监督制度化。

第三,健全消防行政执法监督,堵塞各类漏洞。

邓小平同志在说到建立权力监督制度时曾经精辟地指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”由此可见,消防行政执法监督制度建设才是根本。据近年来各地建立健全消防行政执法监督制度的经验来看,消防行政执法监督制度主要有“持证执法制度”、“亮证执法制度”、“执法考评制度”、“行风评议制度”、“执法公开制度”、“执法听证制度”等形式,这些都是比较行之有效的消防行政执法监督制度。

消防监督工作具有广泛性、多样性、专业性和技术性很强的特点,要大力发展和充分发挥各类代理和服务性质的中质组织作用,发展社会上诸如法律、会计、建审、特种设备检测等与消防监督工作有关的中介组织,由它们来承担部分消防安全咨询、科技指导等有偿服务项目,建立一套科学的监督仲裁机制、社会保障机制等,改变消防监督员包办代替、政企不分的工作方法。

各级消防部门要加强对消防行政执法工作的监督检查,对有法不依、违法不究、对各类消防违法行为查处不力的单位和个人要通过行政措施,给予通报和警告;对个别执法枉法,拿原则作交易,以消防执法谋取单位或个人私利的行为要坚决予以查处和打击,树立消防行政执法在社会的良好形象,维护消防行政执法的威信。

参考文献:

【1】王鹏:《关于消防行政执法改革的几个问题探讨》,《山西经济管理干部学院学报》,2006(4)

【2】邱振:《论自由裁量权在消防行政执法中的表现与监控》,《法制与社会》,2007(1)

【3】高瑞:《论博弈理论在消防行政处罚中的应用》,《武警学院学报》,2005(6)

【4】吴昊:《浅论我国消防行政执法的改革》,《安徽农业大学学报(社会科学版)》,2005(5)

【5】马勇:《论我国消防行政自由裁量权及应用现状》,《消防科学与技术》,2006(1)

作者简介:韦志晚 武警百色市消防支队

 

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