站点导航 | 千客杂志 | 我要投稿 | | RSS

您现在的位置:首页 > 论文 > 法学论文 > 中国宪法监督制度建立的基本构想

中国宪法监督制度建立的基本构想

2015-04-10 16:43:22 人点击
导读:依法治国的核心是依宪治国,要实现法治,必须改变我国宪法监督滞后的状况,建立起科学、合理、高效的违宪审查制度。本文将探讨我国宪法监督的现状,现代国家宪法监督制度的模式,宪法监督机构设置的价值追求,并就我国宪法监督制度的建立提出基本设想。

摘要:依法治国的核心是依宪治国,要实现法治,必须改变我国宪法监督滞后的状况,建立起科学、合理、高效的违宪审查制度。本文将探讨我国宪法监督的现状,现代国家宪法监督制度的模式,宪法监督机构设置的价值追求,并就我国宪法监督制度的建立提出基本设想。

关键词:宪法   宪法监督   违宪审查   宪法监督委员会

在法治国家里,宪法是国家的最高权威,是一切国家、社会团体和公民的最高行为准则,具有最高的法律效力,因此,依宪治国是实现法治的必然要求和前提条件。为了维护宪法权威,保证宪法实施和保障公民的宪法权利,必须建立行之有效的宪法监督制度。宪法监督又称为违宪审查,是指特定的国家机关依据一定的程序,审查和裁决法律、法规和规章等规范性文件以及公民、法人和其它组织的行为是否符合宪法,以保障宪法正确实施的制度。

一、我国宪法监督的现状

我国宪法将宪法监督权赋予全国人民代表大会及其常务委员会,但自新中国成立以来,违宪现象相当普遍:人民的迁徙自由长期受到极大的限制;公民的平等权(如平等受教育权,平等就业权等)没有切实保障;犯罪嫌疑人、罪犯的人格尊严时常受到侵犯;违宪的法律、法规和行政命令等规范性文件得不到及时纠正……遗憾的是,全国人大及其常委会从未启动过宪法监督程序,致使宪法作为法的强制性大打折扣,宪法丧失了应有的尊严和权威。因此,严格说来,我国并不存在违宪审查制度,所以我们呼吁“建立”这种制度。著名法学家李步云教授也在大声呼唤:“建立违宪审查制度刻不容缓”。①我国现行的违宪审查体制中存在的问题是显而易见的:

第一,没有位高权重的专门化的违宪审查机关。“违宪审查制度的发展趋势之一就是违宪审查机关专门化,……法国的宪法委员会和德国的宪法法院都是违宪审查的专门机关;……实行违宪审查机关专门化有利于监督宪法实施的经常化和专业化,……此外,违宪审查是一种适用法律的工作,需要由精通法律,具有专门的宪法知识的人士来担任。”②而全国人大及其常委会不但有繁重的工作任务,而且其组成人员中有很大一部分缺乏系统的法律知识,因而难以担当起监督宪法正确实施的重任。

第二,缺乏具体、明确的操作程序。我国现行的宪法监督体制没有就违宪案件的起诉、受理、裁决等作出明确的规定,缺乏可操作性。当公民的宪法权利受到不法侵害时,不知如何控诉。

第三,违宪审查的范围不完整。“宪法除约束国家机关的行为外,对政党和社会团体的行为也是约束的一个重要方面……而我国宪法没有将这些本就属于违宪审查范围之内的行为纳入到违宪审查中去。”③我国的宪法监督之所以软弱乏力,权力制衡机制不健全是主要原因。我国实行人民代表大会制度,该制度是我国的根本政治制度,但人民代表大会制度还不成熟悉、不完善,不能很好地监督、制约各种权力,防止权力滥用。

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验……要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”这就是影响深远的权力制衡思想,该思想闪耀着人类智慧的光芒,是充满哲理且极具现实意义的精神成果。我们不能以反对“三权分立”为由反对“权力制衡”。三权分立只不过是达到权力制衡的手段,权力制衡与人民代表大会制度并不矛盾。人民代表大会制度也应该是权力制衡的手段。我国完全可以通过完善人民代表大会制度以达到制衡权力,防止权力滥用的目的。

二、现代国家宪法监督制度的模式

通常,法学界将现代国家的违宪审查制度分为三类,即最高国家权力机关监督制或立法机关监督制、司法机关监督制和专门机关监督制。

(一)最高国家权力机关监督制或立法机关监督制。

最高国家权力机关监督制或立法机关监督制是指由最高国家权力机关依照议事程序审查法律、法规及行政命令等规范性文件是否符合宪法的监督制度。④前苏联和英国是这一体制的代表。

最高国家权力机关或立法机关的地位高于其它国家机关,由其行使宪法监督权,从理论上说,宪法监督的力度应该大于实行其它宪法监督制的国家,但事实并非如此,因为这种体制实际上是“自己监督自己”,在某种意义上说,自己监督自己等于没有监督。而且在这种制度下没有专门的监督机构,也没有具体、明确的操作程序,随意性太大。

(二)司法机关监督制

司法机关监督制,又称司法审查制,是指由普通法院通过司法程序依照司法原则对正在审理的各类案件所涉及的作为该案件审理依据的法律、法规及行政命令等规范性文件的合宪性进行审查的监督制度。⑤这种体制由美国首创,权力分立和权力制衡是其政治哲学基础,著名的“马伯里诉麦迪逊案”揭开了这种体制的序幕。

在这种体制下,当事人及法院都有权对作为具体案件审理依据的法律、法规及行政命令等规范性文件的合宪性提出质疑,法院通过审查,若认定违宪,则有权拒绝适用。普通法院虽然不能抽象地对法津、法规、行政命令等规范性文件进行审查,但由于英美国家采用“遵循先例原则”,因而法院的判决实际上有一般效力,使违宪的法律、法规、行政命令等规范性文件不能肆无忌惮的适用于公民、法人及其他组织。如果在不采用“遵循先例原则”的国家运用这种制度,那么法院的判决就没有一般效力。违宪的法律、法规及行政命令等规范性文件就会反复适用于公民、法人及其他组织。

司法机关监督制的最大缺点在于,普通法院不能主动对法律、法规、行政命令等规范性文件进行抽象审查,无法及时维护宪法权威。此外,司法机关监督制只有在普通法院具有很强独立性和极大权威的国家里实行,才会有良好的效果。

(三)专门机关监督制

专门机关监督制是指由特设的专门机关根据特定程序审查法律、法规及行政命令等规范性文件的合宪性,并有权撤销违宪的法律、法规及行政命令等规范性文件的监督制度。⑥法国及德国是采用这种体制的两个典型国家,但两个国家之间又有较大差别。

法国宪法委员会具有很强的政治性,实际上是一个政治机关。法国现行宪法规定:“宪法委员会成员为九人,任期九年……其中三名由共和国总统任命,三名由国民议会议长任命,三名由参议会议长任命。除上述规定的九名成员外,各前任共和国总统是宪法委员会当然的终身成员。”法国宪法监督体制的缺憾在于,法国宪法委员会的政治性过强,其独立性难以保证。

德国宪法法院也是专门的违宪审查机构,具有广泛的权力。宪法法院可以主动对法律、法规及行政命令等规范性文件的合宪性进行抽象审查,而不象司法机关监督制国家那样以发生具体的诉讼案件为审查的前提。此外,任何公民在穷尽了所有救济手段之后,如果仍然认为某些公共权力行为侵犯其宪法权利时,可以向宪法法院提出“宪法控诉”。

联邦德国宪法法院不但拥有宪法监督权、宪法解释权、弹劾案件审判权,还拥有行政权限争执裁决权、裁决联邦大选中有关选举诉讼案及确认政党或组织是否违法的权力。

由宪法法院负责违宪审查的模式由奥地利于1920年首创。奥地利宪法法院由12名正式成员和6名替补成员组成。院长、副院长及6名正式成员和3名替补成员由联邦政府提名;国民议院和联邦议院各提出3名正式成员和1名替补成员。以上成员均由总统任命。“所有宪法法院的正式成员和替补成员均需要有法学或政治学学历,并且担任法学或政治学职务不少于10年”。⑦奥地利宪法还规定:“任何政党的雇员或其他工作人员均不得被任命为宪法法院成员。”该规定有利于防止宪法法院受政党操控,保证宪法法院的中立性。

通常情况下,一个国家的宪法法院只有一所,在某些联邦制国家,邦或州也设宪法法院。各国的宪法法院组成人数相差不大,最少的是5人(危地马拉),最多的是20人(奥地利)。“成员的产生方式不尽相同,通常由政治机构任命,即由国家元首任命或议会选举,有的还由最高法院推选,不得兼职,而且有一定的任期,最长为12年(意大利),最短为2年(厄瓜多尔)”。⑧正是因为作为违宪审查机构的宪法法院拥有广泛而巨大的权力和极强的独立性,再加上机构的专门化及组成人员的专业化,使其能够很好地担当起维护宪法尊严和权威,保障宪法秩序,保护公民宪法权利的重任。宪法法院这种违宪审查的模式应该成为我国建立违宪审查制度所应借鉴的重点。

三、宪法监督机构设置的价值定位

合法性、合理性和有效性应该是宪法监督制度所要追求的价值。宪法监督机构的设置是宪法监督制度建立的核心内容。因此,在设计宪法监督机构时必须考虑如何才能使其合法、合理、有效。

(一)宪法监督机构设置的合法性

宪法监督机构的设置必须遵循宪法的基本原则和宪法所确立的基本制度,其中最主要的是人民主权原则和人民代表大会制度。因为,建立一套违反宪法的宪法监督制度是自相矛盾和不可理喻的。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会……”

宪法监督机构作为国家机关,从根本上说,其权力来源于人民,而人民又通过人民代表大会行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关。因此,宪法监督机构理应由全国人民代表大会依法定程序设立,并对全国人大负责、受其监督。因而,有的学者主张设置一个独立于全国人民代表大会的违宪审查机关,这是有违我国根本政治制度的。而人民代表大会常务委员会是对人民代表大会负责并受其监督的,所以,在我国设置与全国人大常委会平级且有权监督制约全国人大常委会的宪法监督机构有充分的合法性。

(二)宪法监督机构设置的合理性和有效性

“合法性与有效性是宪法监督制度的核心价值要素”⑨我们认为,衡量宪法监督机构的设置是否合理、有效,主要是看该机构是否能很好发挥制衡权力,防止权力滥用,维护宪法秩序,保障公民宪法权利的作用。

许多学者建议在全国人大常委会下设宪法监督委员会,即该委员会直接受全国人大常委会领导,我们认为这种作法缺乏合理性和有效性。

宪法监督机构作为维护国家根本大法--宪法尊严和权威的国家机关,如果没有极高的权威、极强的独立性,将不能起到保障宪法秩序的作用。全国人大常委会是常设的最高立法机构,国家的大多数主要法律都由其制定。这种隶属于全国人大常委会的宪法监督机构将没有足够的权力纠正全国人大常委会制定的违宪法案。自己监督自己等同于没有监督,更何况是自己的“下属”监督自己。

此外,在全国人大常委会下设宪法监督委员会也将导致违宪审查的最后决定权模糊不清。在这种体制下,不仅全国人大常委会有权改变和撤销其属下的宪法监督委员会的不适当决定,而且全国人民代表大会还有最后的审查权。因为我国宪法规定,全国人民代表大会有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定。如此一来,宪法委员会岂不形同虚设,有名无实。

考虑到我国地域辽阔,人口众多,很多地方交通落后,仅在中央设立宪法监督机构将会使违宪法案、违宪行为得不到及时、有效的处理。同时考虑到宪法的根本大法属性,不宜在市级和县级设置宪法监督机构,否则会有损宪法的权威。因此,在省一级也设置宪法监督机构是合理的。同时,为保证中央一级宪法监督委员会和省一级宪法监督委员会对宪法监督的有效性和权威性,省级宪法监督委员会与省级人民代表大会之间不应有隶属关系;全国人民代表大会要改变和撤销全国宪法监督委员会的不适当决定,应该以全体代表相对多数通过。

四、对我国宪法监督制度建立的基本构想

(一)宪法监督制度建立的原则

建立宪法监督(违宪审查)制度要以维护宪法权威、法制统一,防止权力滥用,保障公民宪法权利为出发点;以不动摇宪法所确定的基本原则和根本制度为根本点;违宪审查机构要具有极高的地位、极强的独立性和一定的中立性,拥有广泛而巨大的权力;违宪审查机构要专门化,其工作人员要专职化、专业化;违宪审查机构还要实现组织及工作程序司法化;违宪审查机构既具有政治性又具有司法性。

(二)宪法监督的主要内容

⒈违宪审查的主体。我们建议在中央设置一个与全国人大常委会平等的全国宪法监督委员会。全国宪法监督委员会共21名委员,国家主席,全国人大常务委员会委员长、全国政协主席各提名10名侯选人(年龄40-65岁,法学学士以上学历占60%以上,法学硕士或法律硕士以上学历占40%以上,中国共产党党员所占比例在不超过70%,无不良行为记录,担任法学或政治学职务10年以上),由全国人民代表大会差额选举产生,任期5年,不得兼任其它职务,可连选连任。落选的9名候选人作为候补委员。

全国宪法监督委员会可以对全国人大常委会制定的法律及作出的决定的合宪性进行审查,但如果全国人大常委会认为全国宪法监督委员会作出的决定不正确,可以提请全国人民代表大会审议,全国人民代表大会以全体代表2/3以上多数通过,可以改变或撤销全国宪法监督委员会的决定。

在地方设置省、自治区、直辖市宪法监督委员会,省级宪法监督委员会共15名委员,省级行政长官、省级人大常委会主任、省级政协主席各提名7名候选人(年龄35-65岁,法学学士以上学历占50%以上,法学硕士或法律硕士以上学历占30%以上,中国共产党党员所占比例在不超过70%,无不良行为记录,担任法学或政治学职务8年以上),由省级人民代表大会差额选举产生,任期5年,不得兼任其它职务,可连选连任。落选的6名候选人作为候补委员。

省级宪法监督委员会独立于省级人民代表大会,省级人民代表大会不能改变或撤销省级宪法监督委员会作出的决定。

⒉宪法监督机构的职权。(1)全国宪法监督委员会的职权。①解释宪法。剥夺全国人民代表大会常务委员会的宪法解释权,并将宪法解释权赋予全国宪法监督委员会。宪法解释权是许多国家的违宪审查机构所拥有的职权。实行专门机关监督制的国家“宪法法院拥有广泛的权力,宪法监督权和宪法解释权是其最基本的职能。”⑩②修宪提案权,全国宪法监督委员会全体委员2/3以上联合提出宪法修改议案,全国人民代表大会必须审议,以解决我国修宪议案提出困难的问题,使宪法更易于随着时代和社会的变化而适时修订。③审查法律、法规、行政命令等规范性文件的合宪性。全国人大虽然可以改变和撤销全国宪法监督委员会作出的不适当决定,但如果全国宪法监督委员会全体委员3/4以上认为全国人大制定的法律或作出的重大决策违宪而提出重议要求,那么全国人大必须重议。④处理中央一级国家机关之间的权限纠纷。⑤监督全国选举。选举权和被选举权是公民重要的宪法权利,也是民主的前提条件,必须给予切实保障。⑥受理公民、法人及其它组织因不服省、自治区、直辖市宪法监督委员会裁决而提出的申诉。

(2)省、自治区、直辖市宪法监督委员会的职权:①审查本辖区内的法律、法规和行政命令等规范性文件的合宪性。②处理省级以下国家机关之间的权限纠纷。③监督本辖区内的选举。④处理公民、法人及其它组织因其宪法权利受到侵害而提出的宪法控诉。赋予公民、法人以宪法控诉权是违宪审查机关工作程序司法化,运用法律程序来解决宪法问题的必然要求。公民和法人拥有宪法控诉权有利于防范国家权力滥用,保障人权。在宪法所调整的社会关系中,国家权力与公民权利的关系是基本的宪法关系,“当公民认为国家机关的行为破坏了自己宪法上的权利时,按照法律程序申请是宪法适用决定了的;……宪法的目的在于保护公民的权利免受国家机关的侵害,当他们的权利受到侵害时,赋予宪法上的救济手段是民主与法治的重要体现。”⑾⒊宪法监督的方式。宪法监督委员会可以主动进行审查,既可以进行事前审查又可以进行事后审查。全国人大常委会及国务院在其制定的法案通过之前 ,必须提交全国宪法监督委员会审查其合宪性,合宪的才能公布。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会在其制定的法案通过之前必须提交省、自治区、直辖市宪法监督委员会就其合宪性进行审查,合宪的才能公布。

⒋宪法监督的效力。被全国宪法监督委员会确认违宪的法律、法规和行政命令等规范性文件,从宣布违宪之日起无效。被省、自治区、直辖市宪法监督委员会确认违宪的法律、法规和行政命令等规范性文件,在一定期限内(以30日为宜)未提出申诉请求的,自申诉期满之日起无效。对导致规范性文件违宪的直接责任人给予记过、降级、降职或撤职处分;对侵犯公民宪法权利的要给予惩罚性赔偿,同时对直接责任人予以行政制裁。

强制性是法的本质属性,也是法与宗教、道德及其它规范的显著区别,宪法作为根本大法,如果不以国家强制力为后盾来处理违宪法案,惩罚违宪行为,将会使宪法丧失应有的尊严和权威,“文革”的悲剧将可能重演。

注释:

①中国人民大学书报资料中心:《宪法学、行政法学》,2002年第1期,第55页。

②朱福惠主编:《宪法至上》,法律出版社,2000年5月第1版,第189页。

③朱福惠主编:《宪法至上》,法律出版社,2000年5月第1版,第190页。

④许崇德主编:《中国宪法》,高等教育出版社,2000年7月第1版,第91页。

⑤许崇德主编:《中国宪法》,高等教育出版社,2000年7月第1版,第93页。

⑥许崇德主编:《中国宪法》,高等教育出版社,2000年7月第1版,第95页。

⑦中国人民大学书报资料中心:《宪法学、行政法学》,2002年第1期,第55页。

⑧许崇德主编:《中国宪法》,高等教育出版社,2000年7月第1版,第96页。

⑨张庆福主编:《宪政论丛》第2卷,法律出版社,1999年12月第1版,第140页。

⑩许崇德主编:《中国宪法》,高等教育出版社2000年7月第1版,第96页。

⑾朱福惠主编:《宪法至上》,法律出版社,2000年5月第1版,第195页。

作者简介:张宁 韦鸿鹏 广西工学院

 

123  好123  123网址之家  好123网址大全  http://www.wode123.net

 

文章来源:千客网 编辑:http://www.qianke.cc

推荐资讯